Der UN-Migrationspakt: Um was geht‘s?

02-11-2018 Seit vergangener Woche geistert – befeuert durch eine gezielte und aus dem Bundestag heraus koordinierte Lügenkampagne der AfD – durchs Netz, eine Petition gegen den UN-Migrationspakt sei vom Petitionsausschuss gelöscht worden, weil eine unliebsame Meinung zensiert und Kritik am UN-Migrationspakt unterdrückt werden solle. Der Migrationspakt ist dabei nur der Aufhänger der Kampagne. Eigentlich geht es der Neuen Rechten darum, grundsätzlich Stimmung gegen Migration zu schüren und zu mobilisieren. Aber um was geht es eigentlich beim UN-Migrationspakt - dem Globalen Pakt für eine sichere, geordnete und reguläre Migration? Hier gibt es Antworten auf die wichtigsten Fragen.

Worum geht es bei dem Globalen Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration?

Migrationsprozesse sind eine globale Realität. Nach Angaben der Vereinten Nationen (VN) gibt es weltweit rund 258 Mio. Migranten. Die meisten von ihnen migrieren über sichere, geordnete und reguläre Wege. Migration wird weltweit tendenziell zunehmen. Ihre Steuerung ist eine der dringendsten Herausforderungen multilateraler Politik. Es geht darum, Migration effektiv und zum Nutzen von Herkunfts-, Transit- und Zielländern zu steuern und irreguläre Migration zu vermeiden.

Hier ist internationale Zusammenarbeit notwendig. Dazu soll der Globale Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration („Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration“, GCM) den internationalen Rahmen setzen.

Der Konsenstext ist das Ergebnis eines Diskussions- und Verhandlungsprozesses zwischen den Vertretern aller Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen. Die Bundesregierung hat den Bundestag dazu informiert, Fragen aus dem Parlament ausführlich beantwortet und über Zielsetzungen berichtet. Sie hat eigene Anliegen, so einen Fokus auf Minimierung von Ursachen irregulärer Migration, erfolgreich eingebracht. Herkunfts- und Transitstaaten erkennen die Verpflichtung zur Rückübernahme eigener Staatsangehöriger und ihren Beitrag zur Verhinderung irregulärer Migration an.

Die breite Mehrheit der VN-Mitglieder – mehr als 180 Staaten – will dem Pakt nun am 10./11. Dezember 2018 in Marrakesch/Marokko zustimmen. Der Pakt ist kein völkerrechtlicher Vertrag und rechtlich nicht verbindlich.

Der Globale Pakt für eine sichere, geordnete und reguläre Migration ist Baustein einer umfassenden Migrationspolitik der Bundesregierung. Als politisches Grundsatzdokument kann er eine regelbasierte internationale Zusammenarbeit und Ordnung in Migrationsfragen stärken.

2. Wie ist der Globale Pakt aufgebaut und was steht drin?

Der Text führt zunächst mit einer Präambel und zehn Leitprinzipien in das Thema ein. Die Leitprinzipien betonen unter anderem die nationalstaatliche Souveränität, den völkerrechtlich nicht-bindenden Charakter des Dokuments, die Universalität der Menschenrechte und bereits bestehende völkerrechtliche Instrumente. Sodann werden 23 Ziele für eine sichere, geordnete und reguläre Migration aufgeführt. Zu jedem Ziel werden mögliche Maßnahmen genannt, die als relevante Politikinstrumente angewendet werden können. Die Ziele umfassen unter anderem:

• bessere Datenerhebung für faktenbasierte Politikgestaltung und aufgeklärten öffentlichen Diskurs
• Minderung von strukturellen Faktoren irregulärer Migration
• Stärkung sicherer, geordneter und regulärer Zuwanderungswege
• Grenzüberschreitende Bekämpfung von Menschenschmuggel und -handel
• Verbesserte Kooperation im Grenzmanagement, um irreguläre Migration zu verhindern
• Stärkung und Schutz von Kinderrechten und Frauenrechten
• Gewährleistung des Zugangs zu Grundleistungen
• Internationale Zusammenarbeit zur Ermöglichung sicherer und würdevoller Rückkehr und nachhaltiger Reintegration

Ferner enthält der Text Ausführungen zu Umsetzung und Überprüfungsmechanismen.

3. Wie wurde der Globale Pakt erarbeitet?

Die Erarbeitung wurde in der sog. „New Yorker Erklärung“ beschlossen und erfolgte in drei Phasen: in Phase I (Mai – Oktober 2017) wurden in sechs thematischen Sitzungen Beiträge generiert, Fakten und Daten gesammelt und ein Fundament für ein gemeinsames Verständnis internationaler Migration gelegt (Teilnehmer waren neben Regierungsvertretern zivilgesellschaftliche und privatwirtschaftliche Akteure). In Phase II (November 2017 – Januar 2018) wurden die gewonnenen Erkenntnisse auf einer Bestandsaufnahmekonferenz in Mexiko konsolidiert und abschließend in Form eines ersten Textentwurfs präsentiert. Phase III beinhaltete die intergouvernementalen Verhandlungen zum Globalen Pakt (Februar – Juli 2018).

4. Wann, wie und wo wird der Globale Pakt angenommen?

Der Globale Pakt wird am 10./11.12.2018 auf einer Gipfelkonferenz in Marrakesch/Marokko angenommen. Eine Unterzeichnung durch Staatenvertreter ist dabei nicht vorgesehen. Dies entspricht einem üblichen Vorgehen in den VN; die Annahme erfolgt im Konsens oder durch Abstimmung. Nach Annahme wird der Text an die VN-Generalversammlung übermittelt, wo er im Januar 2019 in einer kurzen Resolution förmlich angenommen („indossiert“) wird.

5. Was ist die „New Yorker Erklärung“ für Flüchtlinge und Migranten?

Ausgangspunkt für die Erarbeitung des Paktes ist die sog. „New Yorker Erklärung“. Vor dem Hintergrund der weltweiten Flucht- und Migrationsbewegungen verabschiedete die VN-Generalversammlung am 19.09.2016 die New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten. In ihr bekennen sich die VN-Mitgliedstaaten unter anderem zu gerechterer Verantwortungsteilung im Umgang mit großen Flucht- und Migrationsbewegungen. Die Erklärung enthält ferner die Aufgabe, bis 2018 zwei globale Pakte zu verabschieden: einen globalen Pakt für Flüchtlinge (Global Compact on Refugees) und einen globalen Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration.

6. Was ist der Unterschied zum Globalen Pakt für Flüchtlinge?

Für Flüchtlinge und Migranten gelten unterschiedliche Rechtsrahmen. Der Globale Pakt für Flüchtlinge bezieht sich ausschließlich auf Flüchtlinge, also Menschen, die nach geltendem Völkerrecht, regionalen rechtlichen Rahmenwerken oder nationalem Recht einen Schutzanspruch haben. Ziel ist es, eine handhabbare Grundlage für eine gerechtere Verantwortungsteilung im Flüchtlingskontext zu schaffen. Der Globale Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration bezieht sich auf Migranten und stellt einen Kooperationsrahmen zur Migration in allen ihren Dimensionen dar. Flüchtlinge sind nicht Gegenstand des Globalen Pakts für sichere, geordnete und reguläre Migration.

7. Werden durch den Globalen Pakt nationale Hoheitsrechte abgegeben bzw. eingeschränkt?

Nein. Die Wahrung nationaler Souveränität ist ein Leitprinzip des Globalen Pakts: „Der Globale Pakt bekräftigt das souveräne Recht der Staaten, ihre nationale Migrationspolitik selbst zu bestimmen, sowie ihr Vorrecht, die Migration innerhalb ihres Hoheitsbereichs in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht selbst zu regeln“. Nationale Hoheitsrechte werden weder eingeschränkt noch übertragen. Eine solche Hoheitsübertragung wäre gem. Art. 24 Abs. 1 GG nur durch Gesetz möglich. Aufgrund seines Charakters als nicht rechtsverbindlicher Kooperationsrahmen begründet der Globale Pakt ohnehin keine rechtlichen Verpflichtungen. Der Globale Pakt wird kein völkerrechtlicher Vertrag sein und entfaltet daher in der nationalen Rechtsordnung keine Rechtswirkung.

8. Verursacht der Globale Pakt Kosten?

Nein. Da nicht rechtsverbindlich, entstehen durch den Globalen Pakt keine direkten verpflichtenden Kosten. VN-Mitgliedstaaten können freiwillige Beiträge an die Vereinten Nationen und ihre Unter-Organisationen zahlen.

9. Wird durch den Globalen Pakt ein Menschenrecht auf Migration begründet?

Deutschland ist völker- und verfassungsrechtlich zur Wahrung der Menschenrechte und der Menschenwürde verpflichtet. Mit dem Pakt werden – schon mangels Rechtsverbindlichkeit – keine neuen rechtlichen Kategorien geschaffen. Bestehendes Völkerrecht wie die beiden VN-Menschenrechtspakte soll er nicht erweitern. Der Globale Pakt verweist auf bestehende völkerrechtliche Verpflichtungen und weist ausdrücklich darauf hin, dass die Souveränität der Staaten, vor allem in aufenthaltsrechtlichen und grenzpolitischen Fragen, gewahrt bleibt.

10. Wie wirkt der Globale Pakt gegen irreguläre Migration? Wird Migration gefördert?

Ziel der Regierungen, die den Pakt verhandelt haben, ist es, Migration, die auf irreguläre Weise geschieht, durch verbesserte internationale Zusammenarbeit in geordnete und reguläre Bahnen zu lenken. Negative strukturelle Faktoren in Herkunftsländern sollen minimiert (Ziel 2), die Schleusung von Migranten und der Menschenhandel grenzüberschreitend bekämpft (Ziele 9 und 10), das Management an nationalen Grenzen besser koordiniert werden, um irreguläre Migration zu verhindern (Ziel 11). Reguläre Migration hingegen, an der aufgrund von vielerorts bestehenden demographischen Realitäten und arbeitsmarktpolitischen Erfordernissen ein Bedarf besteht, soll erleichtert werden.

Gleichzeitig betont der Globale Pakt unmissverständlich die Menschenrechte aller Migranten. Dazu gehört unter anderem die Unterstützung von Migranten in besonders gefährdeten Situationen gemäß völkerrechtlicher Verpflichtungen (v.a. von Kindern).

11. Schränkt der Globale Pakt die Meinungsfreiheit ein?

Nein. Ziel 17 des Globalen Pakts spricht sich für einen auf nachweisbaren Fakten beruhenden öffentlichen Diskurs und die volle Achtung der Medienfreiheit aus. Rassismus und der Diskriminierung von Migranten soll allerdings klar entgegengetreten werden.

12. Unterstützt die Bundesregierung die Annahme des Globalen Pakts?

Ja. Der Globale Pakt ist das Versprechen, auf internationaler Ebene Antworten auf die vielfältigen Herausforderungen von Migration zu geben, Maßnahmen zu definieren, um Missbrauch zu begegnen, aber auch Chancen aufzuzeigen. Der Globale Pakt für eine sichere, geordnete und reguläre Migration ist Baustein einer umfassenden Migrationspolitik der Bundesregierung. Als politisches Grundsatzdokument kann er eine regelbasierte internationale Zusammenarbeit und Ordnung in Migrationsfragen stärken. Für Deutschland wurde im Übrigen im Koalitionsvertrag von 2018 festgelegt, Zuwanderung besser zu steuern, u.a. durch ein Fachkräfteeinwanderungsgesetz.

13. Welche positiven Effekte kann reguläre Migration haben?

Hier wäre u.a. zu nennen:

• Fachkräfte: Der Bedarf des deutschen Arbeitsmarktes an Fachkräften ist bekannt. Reguläre Zugangswege können helfen, diesen Bedarf zu decken.
• Beitrag zur sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung: der Umfang der von Migranten getätigten Rücküberweisungen betrug 2017 weltweit ca. 600 Mrd. USD; davon gingen ca. 450 Mrd. USD in Entwicklungsländer – das ist das Dreifache der gesamten öffentlichen Entwicklungshilfe. Die Entwicklung in den Herkunftsländern profitiert davon erheblich. Auch durch Diaspora-Engagement, Wissens- und Know-How-Transfer kann Migration zu Entwicklung beitragen.

Der Globale Pakt wird diese positiven Effekte stärken.

14. Was folgt nach der Annahme des Globalen Pakts?

Die VN-Mitgliedstaaten verständigen sich im Globalen Pakt, den multilateralen Dialog durch einen periodischen globalen Folge- und Überprüfungsmechanismus fortzusetzen. Dieser fungiert als zwischenstaatliche Plattform zum Austausch über die Fortschritte bei der Umsetzung des Globalen Pakts. Das erste globale Überprüfungsforum soll 2022 stattfinden; die Modalitäten und organisatorischen Aspekte dazu werden 2019 von den VN-Mitgliedstaaten verhandelt. Vor dem Hintergrund, dass internationale Migration zumeist innerhalb von Regionen stattfindet, haben sich die VN-Mitgliedstaaten zusätzlich auf regionale Überprüfungsforen ab 2020 verständigt, die einen wirksamen Beitrag zu den globalen Überprüfungsforen leisten sollen. Ferner wurde die Einrichtung eines VN-Migrationsnetzwerks verabredet, das eine effektive, kohärente und systemweite Unterstützung von Mitgliedstaaten bei der Umsetzung des Globalen Pakts sicherstellen soll. Die Experten der Internationalen Organisation für Migration (IOM) sollen sowohl bei der Umsetzung als auch bei der Überprüfung eine zentrale Rolle haben.

Hier geht´s zum Faktencheck von Correctiv.org.